• pierre-yves cossé

« Révolution profonde », ou gâchis et illusions?

Mis à jour : avr. 27





« Révolution profonde », ou gâchis et illusions?


L’Ecole Nationale d’Administration a des défauts. Deux défauts majeurs ne lui sont pas imputables, ils se situent en amont et en aval.


Un recrutement social trop étroit


En amont, le recrutement est socialement trop étroit et reflète la démocratisation insuffisante de notre enseignement supérieur, en particulier dans les grandes écoles. Cette démocratisation s’est réduite depuis 1945. De plus en plus, des enfants d’énarques sont candidats au concours de l’ENA, consanguinité que l’on retrouve dans d’autres grandes écoles (Polytechnique) Ce bais social est accru par le mimétisme, plus ou moins conscient, d’une partie des membres des jurys, qui privilégient les candidats les plus aptes à s’insérer dans le moule social du haut fonctionnaire ,maîtrisant son verbe et ses gestes en toutes circonstances, notamment lors du grand oral. Lors de mon concours, un candidat issu du second concours fut interrogé sur son parcours personnel ; ce parcours avait été très difficile et le fonctionnaire explosa, exprimant avec passion les épreuves qu’il avait subies. Cet « exhibitionnisme » parut pour le jury incompatible avec le sang-froid et la réserve attendue d’un haut commis de l’Etat, et sa note fut baissée, ce qui ne l’empêcha pas de faire une carrière fort honorable. Seule ouverture récente, une féminisation massive qui a permis la multiplication des couples d’énarques.


Des « grands corps privilégiés »


En aval, c’est une inégalité et un esprit de caste, caractéristiques de notre haute fonction publique, qui empoisonnent les esprits d’un grand nombre d’élèves. La même école conduit à des emplois dont le prestige est très variable. L’accès aux Grands Corps ( Conseil d’Etat, Inspection Générale des Finances, Cour des Comptes) est réservé aux quinze premiers du concours de sortie. Une partie des élèves, qui n’ont « fait l’ENA » qu’en vue des grands corps, gardent durablement la trace de cet « échec » même si certains réussissent aussi bien que des camarades sortis ans les « grands corps ». Cet écart important à la sortie n’est pas justifié par l’ « écart de qualité » entre les élèves. Dans certaines promotions, il existe des surdoués aux capacités mémorielles exceptionnelles, comme Jacques Attali ou Emmanuel Macron, qui, quel que soit le système de classement, auraient émergé. Parmi les élèves « normaux » les deux tiers sont relativement homogènes par rapport aux critères d’appréciation classiques dans des grandes école et ils seront séparés, pour quelques points, entre « grands corps » et « pas grands corps » Le dernier tiers n’entre pas dans le jeu de la « concourite » et choisira parmi les corps restant disponibles.


L’importance excessive du concours de sortie pollue l’ensemble de la scolarité. Ce qui préoccupe la grande majorité des élèves, c’est leur rang de sortie et non pas l’intérêt ou a qualité d’une formation par rapport à l’emploi qu’ils souhaitent exercer. De plus, si une des fonctions majeures de l’Ecole est de classer, il convient de laisser une place importante aux épreuves classiques plus faciles à évaluer, que, par exemple un travail en équipe.

Un autre défaut de la scolarité est qu’elle n’est pas vraiment celle d’une « école d’application » et qu’elle reste trop théorique, même si les stages occupent une place significative. Non pas que les connaissances théoriques soient sans importance, contrairement à une vulgate à la mode. Le haut- fonctionnaire, qui va travailler dans un état de droit, se doit de connaitre le droit public (constitutionnel, administratif et social) Il doit être capable de situer dans un monde globalisé et une Europe en formation, ce qui implique une culture historique et géographique. Beaucoup seront des administrateurs, ce qui exige des connaissances économiques et financières. Et bien sûr, il faut qu’il puisse travailler en anglais. L’essentiel de ces connaissances doit être acquises avant l’entrée à l’ENA et contrôlées lors du concours d’entrée, ce qui suppose des épreuves portant sur les connaissances. A l’Ecole, il ne devrait pas être nécessaire de répéter un enseignement théorique déjà donné.


Des remèdes peuvent être apportés
Tous ces défauts peuvent-ils être corrigés sans que l’Ecole soit supprimée ? Oui, de façon significative.

Ce n’est pas la suppression de l’Ecole qui va accélérer la démocratisation de l’université. Seul, un travail de longue haleine, commençant dès l’école primaire, y parviendra. Mais des correctifs sont possibles et ils existent pour une part. La multiplication des concours d’entrée ( il en existe déjà quatre) permet de diversifier le recrutement. La réduction des épreuves où la « note de gueule » joue un rôle, est en cours (l’épreuve dite de « culture générale »). L’épreuve écrite, qui assure une égalité formelle, entre les candidats doit conserver sa place, même si des épreuves prenant en compte les expériences variées des candidats. Le dispositif est améliorable, notamment en apportant une assistance financière accrue aux candidats préparant les concours autres que le concours étudiant.


Un grand corps au cœur de l’état : le Conseil d’état »


Concernant la « sortie » les conditions d’accès au grand corps peuvent être modifiées. Il conviendrait de différer l’entrée dans les grands corps de trois ans au moins. Tous les élèves qui commenceraient par un travail « sur le terrain » dans des conditions homogènes fixées par un organisme interministériel. Avant de juger ou de contrôler les autres, il est bon de commencer soi-même par gérer. Le point délicat est de savoir si le concours de sortie continue de décider de l’entrée dans des grands corps réformés mais subsistants. Après hésitation, ma réponse est oui, considérant que les jurys de l’ENA sont plus impartiaux que les sélections obscures (« où tout compte ») opérées dans le cadre des administrations. Je me rappelle d’avoir eu à noter un attaché d’administration de qualité, qui avait une difficulté d’expression écrite. J’avais relevé cette faiblesse et fut tancé par la direction du personnel : « avec cette réserve, votre attaché perd toute chance d’être nommé administrateur civil, tous les autres attachés étant exonérés de toute réserve ». Si le critère de sélection principal n’était pas l’appréciation des supérieurs hiérarchiques, quel pouvait bienêtre le critère ?

L’égalisation des conditions concernant les détachements et les disponibilités entre tous les anciens élèves de l’ENA et les primes réduirait les tensions. Il est vrai qu’un membre d’un grand corps peut plus facilement, et à moins grand risque, s’engager en politique.

De telles mesures contribueraient à l’amélioration du climat à l’école et faciliterait le développement d’un enseignement axé sur les compétences comme l’actuel directeur de l’Ecole est en train de mettre en place, en prenant en compte les mutations de la gestion publique rendues nécessaires par le développement du numérique et de l’intelligence artificielle.


Des dispositions de ce type, même plus « révolutionnaires », coupant tout lien direct entre l’Eole et les grands corps, ont été proposées à plusieurs reprises, notamment par Nicolas Sarkozy. Elles n’ont jamais abouti, le conseil d’Etat veillait. Ce grand corps, le plus puissant, est en permanence aux manettes, du fait que des conseillers d’état pilotent le Secrétariat Général du Gouvernement et peuvent aisément ralentir la sortie des décrets et autres documents administratifs. D’autres interviennent au contentieux, ils ont annulé le décret Sarkozy. Le Conseil d’Etat souhaite maintenir une tradition héritée de la Révolution et de l’Empire, disposer de hauts fonctionnaires jeunes et dynamiques, comme les généraux de Bonaparte.

Le Président jugeant qu’en France la réforme est un art difficile, a renoncé à mettre du « vin nouveau dans des vieilles outres » et annoncé une « révolution profonde »


Un gâchis à l’échelle internationale


Une Ecole appréciée à l’étranger


Comme tout bon révolutionnaire, il commence par faire disparaitre le sigle. L’ENA est supprimée.

C’est un gâchis sur le plan international. Beaucoup de Français l’ignorent mais l’image de la haute administration française est bonne à l’étranger. La France met sur le marché des fonctionnaires jeunes et bien formés. Cela explique que l’on en retrouve beaucoup dans les organisations internationales à un rang élevé : FMI, ONU, UNESCO, Union Européenne (quoique la présence française ne soit plus dominante) Certes, cette présence française diminue, il faut faire la place aux élites des pays en développement, en particulier à la Chine, qui mène une offensive dans ce secteur comme dans bien d’autres. Dans l’esprit de beaucoup, cette présence s’explique par la qualité de l’outil de formation, l’ENA, même si tous les Français à la tête d’organisations internationales ne sont pas des énarques. Cette disparition sera interprétée comme le constat fait par la France que ses élites administratives sont médiocrement formées et dévalorise les futures candidatures françaises. Pour un pays comme la Chine, une telle suppression sera incompréhensible. Rappelons que les mandarins chinois sont à l’origine des concours administratifs et des écoles sélectives en France et que leurs pratiques, enjolivées, nous ont été transmisses par les Jésuites au XVIII e siècle. Les « révolutionnaires » soutiendront que l’organisme succédant à l’ENA le remplacera rapidement. Cela est faux. Pour imposer une « marque » à l’échelle internationale, de longs délais sont nécessaires. Un Emmanuel Macron , si soucieux du positionnement de la France dans la mondialisation, ne peut l’ignorer. Il est conscient que le contexte est défavorable : effacement de l’Europe, image française ternie par les faiblesses de la recherche française, notamment dans le domaine des vaccins.


A-t ’on pensé aux réseaux des anciens élèves, issus de pays européens et africains qui ont été formés à l’ENA ? Certes, ce réseau n’est pas suffisamment stimulé mais il existe. Beaucoup de ces anciens élèves occupent des postes de responsabilités dans leur pays et jouent un rôle très utile dans les relations entre ces pays et la France. La disparition de l’ENA les dévalorise dans leur pays. Il sera dit qu’ils ont suivi une formation médiocre, jugée obsolète par ceux qui l’ont mis en place et qu’à l’avenir il faut envoyer les futures élites se faire former dans les universités anglo-saxonnes ou en Chine. Nos compétiteurs ne pourront que se réjouir.

A-t-on pensé à nos diplomates, issus en grande majorité de l’Ecole- même si certains regrettent la disparition du concours distinct de l’avant-guerre- qui seront aussi dévalorisés ?


Une illusion sur le plan intérieur


VGE, Chirac, Holland, Macron: les grands corps à la tête de la République .


Négative sur le plan intérieur, la « révolution « sera-t-elle bénéfique sur le plan intérieur ? Il est vrai que l’ENA, longtemps peu connue, est devenue impopulaire. Le tournant s’est opéré avec Valery Giscard d’Estaing, le premier énarque, inspecteur des finances à devenir Président. Son incontestable brio et son style aristocratique ont fini par déplaire à une majorité de Français. Il a été suivi par trois autres membres de grands corps : Jacques Chirac, François Hollande, Emmanuel Macron. Simultanément, une demi-douzaine d’énarques a occupé les fonctions de premier ministre. Cette irruption des énarques au sommet de l’état a donné l’impression d’une soumission de la République à des technocrates, sans âme, coupés des réalités, alors que le pays n’a cessé d’être en crise depuis la première crise pétrolière (1993) La perte de considération pour le métier politique a favorisé la montée des énarques. L’ENA est devenue un mythe. Il symbolise un Etat, dont traditionnellement les Français se méfient, incapable de les protéger. Le fait que la grande majorité des énarques ne soient pas des politiques, ne pantouflent pas, et restent des inconnus travaillant dans les administrations ne passe guère dans le grand public.


Fabius, Juppé, Rocard, Balladur, Jospin, Villepin, Philippe, et Castex : huit Enarques, Premiers Ministres.


Croire que la disparition du symbole va réconcilier les Français avec le pouvoir politique est une naïveté. En ces temps de populisme, ce sont tous les gens d’ « en haut » qui sont déconsidérés, toutes les élites qu’il faut balayer. On peut faire confiance aux «gilets jaunes » de demain pour inventer un nouveau bouc émissaire et les slogans adaptés : la bourse, les financiers, la banque, les milliardaires, et bien sûr les ministres … tous des incompétents et des vendus.


Le cache-misère de la Réforme de l’Etat


L’ENA est un outil en vue du service de l’Etat. Sa réforme doit être conçue dans un cadre plus vaste, celui de la Réforme de l’Etat, que tout le monde reconnait comme nécessaire. Or le bilan de la mandature actuelle est léger, au moins pour l’instant. Au début du quinquennat, une équipe d’experts a été chargée, dans la confidentialité, de faire des propositions. Son rapport a été quasiment enterré. Le projet de loi dit quatre D (décentralisation, déconcentration, différenciation, décomplexification) doit être présenté en conseil des Ministres. On peut douter que le Parlement, qui voudra disposer du temps nécessaire, puisse adopter ce texte complexe avant l’échéance présidentielle. La « guerre du virus » pour reprendre le terme du président, aurait pu être l’occasion d’expérimenter une administration de mission, plus souple et plus rapide. Cela n’a pas été le cas ; l’excès de verticalité et de formalisme et la lourdeur des procédures ont été dénoncées par tous. Le besoin de protection accru ressenti par les Français avec l’épidémie appelle des modes d’action publique plus efficaces, alors que les contraintes budgétaires vont revenir au premier plan. Faute de réformer l’essentiel, l’Etat, on réforme l’accessoire l’ENA.


Il n’est pas trop tard pour prendre quelques mesures significatives, comme un recrutement accru de spécialistes, sous forme contractuelle, afin de satisfaire les besoins accrus de technicité dans le service public. Tout monopole, qu’il soit public ou privé, est haïssable, celui des anciens élèves de l’ENA sur certains secteurs de l’administration l’est également. Il est nécessaire de diversifier le personnel de l’Etat, et en particulier de renforcer une culture scientifique, que n’apportent généralement pas les énarques. Cet enrichissement doit être accepté par les Enarques en place et les formules de contrat adaptées aux conditions du marché.


Une suite incertaine


Nul ne doute qu’un président aussi attaché à la méritocratie ne se soucie de ce qui va remplacer l’ENA et que le réalisme va progressivement l’emporter sur la prétention « révolutionnaire ». Il est probable que le président et son gouvernement vont essayer de faire vite afin de créer une situation irréversible, d’évier un vide et de e pas décourager les étudiants prêts servir l’Etat.


Le chemin à parcourir est semé d’embûches. L’embûche d’un blocage par les administrations est peu plausible. Contrairement à ce qui est insinué, les administrations appliquent les décisions majeures prises par le pouvoir politique, même si le conseil d’état et les tribunaux veilleront au respect strict de la légalité à tous les stades de la procédure.

Les embûches principales sont liées à la complexité du projet, pour autant qu’il soit connu au stade actuel. Le futur Institut du Service Public intégrera treize écoles, ce qui est considérable, incluant même les élèves-ingénieurs de polytechnique. Selon une tradition française, le « big is beautiful » a eu la préférence, alors que la mise en place d’ ensembles hétérogènes et de grande taille est nécessairement complexe et aléatoire. Certes l’idée de donner une formation de base commune aux futurs serviteurs de l’Etat (numérique, relations humaines…) est pertinente. Faut-il pour autant regrouper treize écoles? Il va falloir tenir compte des spécificités et de ‘histoire propre à chaque école, négocier avec les ministères de tutelle et les associations d’anciens élèves, dont certaines sont puissantes. Rappelons qu’elles ont empêché l’intégration de l’X dans le nouvel ensemble universitaire scientifique de Saclay. Chaque école va tenter de limiter le plus possible la partie commune. L’issue de la bataille est incertaine.


Une fusion serait logique, entre l’école qui forme les fonctionnaires d’état et les fonctionnaires des collectivités locales. Dans une large mesure, les métiers sont identiques et une mobilité accrue serait bénéfique pour le service public. Personne n’en parle.

Si l’institut du Service Public prend en charge la formation continue, ce qui est positif, rien n’est dit sur la recherche, qui était une mission retenue en 1945.

Espérons que l’Institut du Service Public sera une réussite. Il faudra dix ans pour le savoir, en supposant que simultanément une « révolution » transforme l’Etat.


Pierre-Yves Cossé


Promotion Blaise Pascal (1962-64)


Avril 2021

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