• pierre-yves cossé

Quel avenir pour l’Inspection Générale des Finances ?


L’Inspection générale des Finances pourrait disparaitre, si l’on se réfère aux déclarations du Président de la République. A priori, c’est l’aspect « grand corps » qui serait menacé, mais compte tenu de la fragilité juridique et fonctionnelle de l’IGF on peut s’interroger sur le devenir du service lui-même.

Certes, l’inspection s’est modernisée au cours des cinquante dernières années. Elle est plus ouverte, plus efficace et un certain nombre de ses travaux ont contribué à faire progresser la France à l’échelle nationale et internationale. Les services rendus ne garantissent pas son avenir.

Le deuxième sexe à l’inspection

Depuis la création de l’ENA, il n’existait aucun obstacle juridique à l’accès des jeunes filles mais tout était fait pour dissuader les candidates éventuelles. Les chefs de service expliquaient que la « tournée » durant les quatre premières années, avec ses nombreux déplacements en province et ses hôtels de second ordre, les seuls compatibles avec le régime des frais de mission de la fonction publique, n’assurait pas un mode de vie convenable à de jeunes bourgeoises, parfois mères de famille. Un chef de service, encore vivant, ajoutait que ce serait contraire à l’honneur des douaniers en uniforme d’être contrôlés par une femme… Ce fut Valery Giscard d’Estaing, qui profitant de la création d’un tour extérieur, nomma pour la première fois une femme à l’IGF en 1974. Depuis, le service s’est progressivement et heureusement féminisé. Il y eut même une promotion exclusivement féminine (2005) La qualité est là, l’actuel chef de service appartient au deuxième sexe. La parité n’est pas en vue mais ce qui importe le plus, c’est une progression régulière, dépendant pour une part de l’amont et une absence de discrimination dans le déroulement des carrières (à ma connaissance, il n’y a toujours pas eu de femme directrice générale des douanes)

La diversification et le tour extérieur

Le « tour extérieur » a contribué à la diversification, il n’est pas sans risques. Si certaines nominations, comme celles de Christian Sautter, ont enrichi le corps, d’autres ont été plus insolites. François Léotard, ancien ministre en difficulté avec la justice, fut nommé inspecteur général pour deux ans (1993-95) Le promu fut courtois et discret, participant formellement à quelques missions. D’autres nominations eurent un caractère politique sans gêner le fonctionnement du service, une partie des nouveaux inspecteurs mal à l’aise, repartant rapidement dans le secteur privé. Globalement, la diversification des modes d’entrée a été bénéfique, comme l’intégration de fonctionnaires venant du corps de la France d’outre-mer, qui fut supprimé avec la fin des colonies. De façon plus anecdotique, l’accueil d’inspecteurs venant de pays francophones, dont certains, comme les Libanais, participaient effectivement aux travaux et aux missions, est un enrichissement.

Cela dit, un « tour extérieur » trop développé ou le recrutement systématique de contractuels conduirait immanquablement à un retour aux pratiques d’avant- guerre, aux pressions politiques et au mimétisme social.

Elimination de rentes de situation

Certaines situations abusives ont quasiment disparu. L’inspection « militante », la « tournée », est composée des quatre promotions d’énarques les plus récentes, qui quittent la « tournée » au cours de la quatrième année et de quelques inspecteurs un peu plus âgés qui encadraient les missions. C’est la partie la plus active. Les inspecteurs généraux sont à part et ne constituent pas un ensemble homogène. Quelques-uns n’ont quitté le corps que pour de courtes périodes et sont considérés comme des marginaux dont les centres d’intérêt étaient extérieurs à leur métier. D’autres après de premières expériences professionnelles attendent de rebondir dans le secteur public ou privé. Enfin certains, après des revers, ont peu de chances de repartir. Le service a longtemps fait preuve d’une grande souplesse à leur égard. Il était possible de passer plusieurs années à l’inspection, sans missions précises, en dehors du fait de siéger dans quelques commissions et conseils, tout en percevant son salaire, sans les primes, qui pour les inspecteurs militants représentent près de la moitié de leur rémunération. De telles situations ne sont plus possibles, même si la compréhension demeure à l’égard de ceux qui vont prochainement repartir.

Culture économique et culture financière

La formation, la culture et l’expérience ont partiellement changé. Les élèves, qui ont pu choisir à l’issue de l’ENA l’inspection générale des finances, manient les outils numériques, sont plus ouverts sur l’international, ont voyagé et parlent couramment l’anglais. Un plus grand nombre est passé par les Ecoles de Commerce et a une meilleure connaissance de l’entreprise. Ont-ils une meilleure formation à la macroéconomie ? Dans des « Souvenirs » écrits il y a une vingtaine d’années, j’avais intitulé un chapitre « l’inspection générale des finances n’a pas besoin de l’économie. Je relevais que la formation économique donnée à l’ENA était indigente et que les inspecteurs pouvant être qualifiés d’économistes étaient une poignée passée par le SEEF de Claude Gruson, par la direction de la Prévision de Jean Serisé et de Jean -Saint Geours ou par le Commissariat Général du Plan. La question n’est pas sans importance, puisque que certains vont se trouver quelques années plus tard dans des cabinets ministériels contribuant aux décisions de politique économique. J’avoue en douter lorsque je constate les erreurs de débutant du plus brillant inspecteur de sa génération, Emmanuel Macron ; il aurait eu l’expérience des budgets économiques qu’il aurait pris en compte les délais, calendrier des recettes fiscales et des dépenses publiques irréaliste, effets décalés de toute politique d’offre, ainsi que l’incompatibilité entre une pression sur la demande et le soutien de la croissance dans une perspective de court terme. Il a fallu que les « gilets jaunes » le lui rappellent.

La hiérarchisation des valeurs demeure. En économie, tout doit être compté et évalué ; ne pas le faire c’est ignorer le travail des hommes et conduire à un gâchis des ressources publiques. La maîtrise de la monnaie et des finances publiques et la stabilité des prix sont indispensables à une croissance durable. Aucun mécanisme centralisé ne peut avoir la souplesse des marchés, que l’Etat doit réguler. La mondialisation est un fait, en débattre, c’est perdre son temps. Cette hiérarchisation a pour conséquence que les directions du Trésor et du Budget sont les débouchés préférés de inspecteurs à l’intérieur du ministère. Evidemment, les possibilités de « pantouflage » ne sont pas étrangères à ces préférences. La fascination à l’égard du modèle américain demeure chez beaucoup ; Les Etats-Unis sont en avance, il faut les rattraper. Un des postes le plus recherché en fin de tournée était celui d’attaché financier à Washington. Le modèle allemand, au moins dans le secteur économique et financier n’intéresse guère.

Diversité et Tolérance

Contrairement à ce qui est répété, les inspecteurs sont divers, qu’il s’agisse de leur caractère, de leur mode de vie, mais aussi de leurs gouts professionnels. Il existe des inspecteurs qui ont une préférence- voire une passion- pour le « social », la culture, l’international (la coopération) Il existe aussi des inspecteurs qui font une carrière modeste, soit par nécessité, soit par choix mettant leur talent au service d’activités privées. La plu grande tolérance est la règle. Cohabitaient un aristocrate, capable de se faire écouter par les gauchistes occupant l’Odéon en mai 68, fou de coopération dans les pays les plus lointains et un directeur du budget, d’extraction modeste, enfermé dans l’hexagone. Tous respectent l’autorité de l’Etat et celle de son ministre qui l’incarne.

Expérience du terrain

Autre constante, l’expérience acquise lors des premières années de tournée. Diversité des sujets traités, qui ne se limitent nullement aux finances et à l’économie. Liberté totale de plume mais l’administration décide seule de la diffusion et des suites à donner- Soumission à la contradiction de tous les rapports, qui incite à la précision, à la rigueur et à la modestie. Pendant longtemps un « petit concours » en fin de troisième année, pouvait théoriquement modifier le classement d’entrée (toujours classer…) et relevait à la fois les erreurs et la capacité à les reconnaitre. Expérience du terrain et de la province de jeunes gens qui passent la moitié de leur temps hors de Paris, contrairement à ce que disent ses détracteurs. La contrainte des transports a été un inconvénient du métier : lorsqu’il n’y avait pas de TGV et qu’Air-Inter était ignoré de l’administration, l’inspecteur était familier des trains de nuit en couchette de seconde.

L’organisation des missions s’est améliorée et les sujets traités ont été diversifiés. L’intérêt de certaines missions, du point de vue de l’administration elle -même, est parfois limité, relevant de l’habitude ou d’une forme de bizutage des plus jeunes. Un chef de service fraichement nommé, voulant répondre à la critique selon laquelle l’inspection choisissait les lieux de mission en fonction de leur agrément, grandes villes, proches au printemps des bords de mer, décida envoya une « brigade » à Vesoul où on n’avait pas vu d’inspecteurs depuis plusieurs dizaines d’années, durant l’hiver et pour quatre semaines. Souvent isolé et face à un fonctionnaire expérimenté, le débutant peut avoir besoin d’un appui personnalisé ; il n’en bénéficiait pas, les chefs de mission étant suroccupés, il existerait aujourd’hui. Et l’élargissement des domaines d’intervention, incluant les affaires sociales, éducatives ou internationales, enrichit la culture professionnelle des jeunes inspecteurs.

L’Inspection peut disparaitre

L’Inspection Générale des finances est fragile. Elle est de création relativement récente, sous la Restauration, alors que le Baron Louis remettait de l’ordre dans nos finances, malmenées par la Révolution et les guerres napoléoniennes. Elle est ignorée dans les romans de Balzac et de Zola. Il faut attendre les grands de banquiers de la seconde moitié du 19 e siècle, puis Jean-Joseph Caillaux et Jacques Rueff pour Vichy qu’elle sorte la grisaille. A la Libération, André Philip, opposant le nombre des inspecteurs, à Vichy dont le ministre des Finances Yves Bouthillier et à Londres (deux) tenta de supprimer une institution réactionnaire, pétainiste et quasiment fermée aux Israélites. Selon François Bloch-Lainé, ce fut le vice-président du conseil, Maurice Thorez, qui sauva l’inspection. Dans la perspective de l’exercice du pouvoir, il souhaitait des corps de contrôle musclés.

Son avenir est incertain. On n’imagine pas un état moderne sans une institution pour contrôler les comptes, les juger et évaluer les politiques publiques. On n’imagine pas plus cet état sans juge administratif (quoiqu’une fusion avec la justice civile soit possible) ni organisme pour préparer les projets de loi et les décrets et conseiller le gouvernement. Aussi, l’existence de la Cour des Comptes et du Conseil d’Etat n’est pas menacée.

On peut imaginer une France moderne sans inspection générale des finances, simple service interministériel. Aucune des fonctions essentielles de l’état ne serait atteinte en cas de disparition. Le contrôle de la Cour des comptes subsisterait et les grandes directions du ministère pourraient se doter d’organes de contrôle spécifiques. Il existait d’ailleurs à la Libération une inspection générale de l’économie nationale et il existe actuellement un service général du contrôle économique et financer, regroupant près de 300 agents et travaillant en liaison étroite avec la direction du Budget, composé en partie d’énarques qui ne deviendront pas chefs de service ou directeurs. Il pourrait fusionner avec l’Inspection.

On peut aussi sans la supprimer changer sa nature en confiant la fonction de contrôle à des fonctionnaires en seconde partie de carrière. Après avoir été des décideurs et des gestionnaires, des fonctionnaires murs feraient profiter l’administration de leur expérience. Cette pratique est courante dans beaucoup d’institutions. Le réalisme l’emporterait sur la fougue et l’imagination de débutants voulant faire carrière.

Il est cependant peu probable que les Ministres de Bercy acceptent de renoncer à un outil pouvant intervenir à tout moment et avec célérité pour des missions les plus délicates et complexes et dont les conclusions ont un poids certain, du fait de son indépendance relative par rapport à la hiérarchie et à sa liberté de ton. L’Inspection excelle pour ce qui relève du temps court et n’a guère d’équivalent. Si la majorité des travaux est le fait d’une petite équipe ou d’un individu, une mobilisation collective et immédiate est possible, comme cela fut le cas pour la Révision Générale des Politiques Publiques.

De plus elle est un « vivier » pour les ministres, les directeurs d’administration centrale et les entreprises publiques. En contrepartie, elle incite à la facilité : inutile de se préoccuper de la sélection et de la détection des meilleurs éléments, puisqu’il est possible de puiser dans le vivier.

…ou perdre ses caractéristiques de « grand corps »

Il suffit de trois mesures, pour que l’inspection générale des finances n’apparaisse plus comme un « grand corps privilégié. Première mesure : retarder de quelques années l’entrée comme la sortie. L’affectation pourrait continuer d’intervenir dans le cadre de l’ENA, mais le promu serait mis à la disposition d’une administration gestionnaire et apprendrait à gérer avant de contrôler. De même, la sortie de l’inspection qui intervient durant la quatrième année (sauf quelques privilégiés happés par des cabinets ministériels) serait retardée. Les promotions ultra rapides deviendraient impossibles.

La seconde mesure consisterait à rendre plus difficile les détachements et mises à disposition, leur durée comme les conditions de retour. L’avantage procuré par la multiplicité des expériences professionnelles dans un temps court diminuerait, comme l’intérêt pour le secteur privé de les recruter.

La troisième mesure porterait sur la rémunération. Un des secrets les mieux gardés dans l’administration est celui des primes. Un ancien administrateur de la direction du Budget conte que sa direction mentait systématique aux Parlementaires qui l’interrogeaient et même à son ministre. Il est vrai que les primes dans cette direction atteignaient pratiquement le double de ce qui était accordé à la moyenne des fonctionnaires dans une position comparable, ils prétendaient qu’ils assumaient un travail double, ce qui n’est pas faux. Il ne s’agirait pas d’égaliser mais de réduire les écarts. Or les primes représentent environ la moitié de la rémunération d’un inspecteur débutant.

L’inspection serait un corps de contrôle come un autre et sa fusion pourrait être envisagée. L’effet de ces mesures serait immédiat. La « demande » pour une inspection aux carrières ralenties, à la mobilité réduite et à la rémunération plus faible baisserait fortement et rapidement, soit à l’entrée de l’ENA si des mesures comparables étaient appliquées au Conseil d’Etat et à la Cour des Comptes, soit à la sortie de l’ENA si l’Inspection était le seul « grand corps » visé. L’inspection cesserait d’être convoitée et n’intéresserait plus le Canard Enchainé.

Certes les inspecteurs des fiances en activité ou retraités se battront contre cette réforme mais le rapport de forces leur est défavorable. Avec l’affaiblissement du ministère des finances, les privatisations, et les transferts de pouvoir au profit des institutions européennes, ils disposent de leviers moins puissants et moins nombreux et ils ont perdu leur monopole de fait dans des postes très élevés (Caisse des Dépôts, Direction du Trésor, FMI…) notamment au profit d’administrateurs civils. Ils sont absents des assemblées parlementaires et peu d’élus sont prêts à se battre en faveur d’une institution impopulaire, dont des membres éminents ont été compromis dans des affaires couteuses pour les Finances Publiques ou pour les actionnaires (Crédit Lyonnais, Alsthom, Vivendi) Quant au sachem VGE, se considérant beaucoup plus comme un polytechnicien que comme un inspecteur des finances, il ne s’est jamais intéressé à son corps d’origine. Dans la République de 2019, il n’existe plus l’équivalent d’un François Bloch-Lainé, d’un Paul Delouvrier, d’un Renaud de la Genière, sauf peut-être de grands retraités, Jean Claude Trichet ou Michel Pébereau.

Le débat reste ouvert

Sur la question principale de savoir si cette transformation est positive pour la République et le Service Public, les avis vont continuer de diverger. Les adversaires des grands corps répéteront leurs arguments : homogénéisation du corps des administrateurs civils, revalorisation de la fonction de sélection progressive des élites à l’intérieur de l’administration, réduction d’inégalités excessives, effacement d’un lobby dont les intérêts particuliers l’ont trop souvent emporté, meilleure distinction entre les fonctions de contrôle et de gestion. Les partisans s’indigneront contre le gâchis que représenterait un vieillissement de nos dirigeants publics, la disparition d’un corps dont la qualité est reconnue en France et à l’étranger (plusieurs inspecteurs des finances ont été directeurs du Fonds Monétaire International) et qui a donné à la France quelques-uns de ses grands serviteurs, deux présidents de la République, trois Premier Ministre et un président du Conseil sous la quatrième république.

La nouvelle inspection ne serait plus le « vivier » d’où sont sortis Valery Giscard d’Estaing ou Emmanuel Macron. Michel Rocard n’aurait pu assurer les risques d’une carrière politique-surtout à gauche- sans la protection que lui apportait son statut. Cela réjouira d’aucuns, le « vivier » est un mode de sélection élitaire, mieux vaut une société où l’accès aux fonctions les plus élevées est le plus ouvert possible, au risque de déplaire à quelques nantis. Et si les ambitieux et les plus pressés se

détournent des « grands corps » tant mieux pour le secteur privé, le prélèvement actuel de l’état sur les mieux diplômés étant abusif.

Le Président de la République, ancien inspecteur des finances, tranchera. L’occasion est là et sa décision sera peu contestée. Difficile de prévoir sa décision. Depuis le début de sa mandature, Emmanuel Macron n’a guère manifesté d’intérêt pour la Réforme de l’Etat. Il s’en est tenu à des propos généraux ou à des préoccupations budgétaires, visant principalement les effectifs. En donnant six mois à un ancien énarque et expert en foot, donc sensible au travail en équipe et à l’ascenseur social, Fréderic Thiriez, pour lui faire des propositions, Emmanuel Macron dispose d’un temps pour la réflexion. Nul doute que son arbitrage final sera lié au contexte politique du moment.

Pierre-Yves Cossé



19 Mai 2019

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