• pierre-yves cossé

QUAND LA POLITIQUE L’EMPORTE SUR L’ECONOMIE


Un pays comme la France, de taille moyenne, immergé dans la mondialisation, ne disposant pas d’une monnaie internationale, est soumis à des contraintes, s’il veut éviter la dépendance et conserver son influence dans l’Union Européenne. Il est affaibli, économiquement et politiquement, si sa balance des paiements est durablement et lourdement déficitaire et si son endettement public extérieur est trop élevé. La défiance se diffusant sur les marchés internationaux et chez les investisseurs étrangers, Il doit emprunter à des taux plus élevés, tandis que les investisseurs diffèrent leurs décisions, compromettant la croissance à venir. Si le mouvement se poursuit et s’aggrave, une spéculation se développe, une crise de liquidités survient et le pays est obligé de passer sous les fourches caudines du Fonds Monétaire International, qui imposera ses conditions avant de lui consentir un prêt.

Même si la crise ne survient pas, un pays fortement endetté perd sa marge de manœuvre en cas de fortes dégradation de la conjoncture internationale. Il lui faudrait intervenir massivement pour soutenir ses banques et ses entreprises, comme beaucoup de pays l’ont fait en 2008, ce qui veut dire plus de déficit et plus de besoins d’emprunt. Dans un tel contexte, il lui sera très difficile d’emprunter davantage. Une des justifications les plus fortes à la réduction des déficits est de conserver une capacité à les creuser si nécessaire. Autrement, le pays est fragile et il vit dangereusement. C’est le cas de la France, qui vit au-dessus de ses moyens et fait financer une partie de ses dépenses par l’étranger.

Réduire la dépendance

Pour alléger la contrainte, étouffer la méfiance et les risques, la majorité des économistes préconisent des mesures restrictives. Il faut réduire, voire supprimer les déficits publics, pour ne plus accroitre la dette. Il faut contenir les coûts à la charge des entreprises par un allègement des charges et la modération salariale, afin d’améliorer leur compétitivité- coût à l’exportation et diminuer le déficit de la balance commerciale. Politiquement, ce sont des mesures impopulaires, qu’il s’agisse d’augmenter les impôts et de baisser des dépenses publiques (le plus probable compte tenu d’un refus général d’alourdissement de la pression fiscale) ou d’exercer une pression continue sur les revenus salariaux. Des économistes, de moins en moins nombreux semble-t-il, refusent de tels sacrifices jugés inefficaces et insupportables pour les catégories les plus modestes ; ils prônent, dans le cas français, la sortie de l’euro, suivie d’une dévaluation du franc ressuscité, oubliant que pour un pays déficitaire une dévaluation ne peut réussir qu’accompagnée d’une réduction supplémentaire de la consommation intérieure au profit des marchés extérieurs.

L’Economie n’est pas une mécanique

Même si l’on fait sienne la démarche de la majorité des économistes, les incertitudes restent considérables pour le décideur, l’économie n’étant pas une science exacte ni les marchés rationnels. Chiffrer les seuils de déficit au- dessus lesquels un pays est dans une situation dangereuse n’est pas un exercice mécanique. Un déficit public extérieur de 100% par rapport au PIB- celui de la France- est considéré généralement comme inquiétant. Des pays, néanmoins, vivent sans conséquences graves avec un déficit plus élevé, comme le Japon ou l’Italie, pour des raisons propres

à chaque pays (nature des créanciers, contexte politique interne et externe) La France a un avantage, elle bénéficie d’une indulgence assez générale, du fait de son passé de débiteur ayant toujours respecté ses engagements, de sa position dans l’Union Européenne et de l’appui éventuel de la BCE. Importe non seulement les valeurs absolues, le niveau, mais la richesse du pays et sa capacité à faire face dans le futur à ses engagements. L’indicateur solde de la balance des paiements- légèrement excédentaire dans le cas de la France- doit aussi être analysé ; si la balance est largement dépendante des flux de capitaux à court terme placés en bourse, la situation est dangereuse, les capitaux pouvant repartir aussi vite qu’ils sont venus, comme on l’a vu en Asie à la fin des années 70. Ce n’est pas le cas de la France. Quant au seuil européen du déficit budgétaire limité à 3¨% du PIB, défini dans un contexte déterminé, il a plus un caractère politique qu’économique. L’engagement figurant dans un traité, ratifié et difficilement révisable, en référence à un contexte donné. Le contexte a changé, il devrait être interprété, par exemple en excluant du calcul les investissements liés à l’environnement. Le 3% est un exemple du risque pris lorsqu’un chiffre ou un pourcentage devient une norme absolue et permanente, au point d’être introduit dans un traité, une Constitution. On le regrette un jour, on manipulera alors les textes faute de pouvoir les changer rapidement.



Sur la base d’indicateurs contestables, les politiques décident, en intégrant d’autres facteurs. D’abord, la conjoncture internationale ; dans les périodes d’inquiétudes et d’agitation sur les marchés, les indicateurs sont évalués strictement et il est urgent d’annoncer des mesures et de commencer à les exécuter. Dans les périodes de répit, le laisser-aller présent moins de risques. Ainsi, la Grèce lourdement endettée, qui n’a pu pendant longtemps accéder au marché, était quasiment subventionnée par ce même marché ces dernières semaines, puisqu’elle empruntait à un taux d’in légèrement négatif. La difficulté est qu’en quelques jours les marchés peuvent passer de l’euphorie à un pessimisme durable.

Les politiques tiennent compte aussi- ou ils devaient- de la contrainte temporelle, très variable selon les politiques mises en œuvre. Lorsque le déficit porte sur un « stock » comme la dette, les effets des mesures sont lents, une dizaine d’années seront nécessaires pour que des résultats soient perceptibles. Il en est de même pour un déficit structurel comme le commerce extérieur, le retour à l’équilibre ne peut être qu’un objectif de moyen terme. Or en politique, ce qui n’est pas visible avant la fin du mandat électif est souvent écarté. Le moyen terme est peu vendable et le remède consistant à amplifier ou accélérer le dispositif accroit le risque de rejet et d’échec. Les mesures restrictives, la compression de la demande, ont nécessairement un effet dépressif sur la croissance, au point que la baisse des recettes engendrée par la chute du PIB, peut empêcher tout désendettement. C’est le cercle vicieux dans lequel la Grèce a été enfermée. Le décideur doit donner du temps au temps. Ce n’est possible que s’il intervient à froid, avant le déclenchement de la spéculation.

Cette complexité devrait inciter économistes et politiques à faire preuve de modestie et d’accepter de se remettre en cause, si nécessaire.

Emmanuel Macron, un orthodoxe flou

Emmanuel Macron s’est présenté comme un orthodoxe prudent soucieux des équilibres, avec un penchant pour le flou et l’imprécision. Le candidat avait pris des engagements vertueux : réduction de l’endettement public pour la fin de son mandat, baisse de la dépense publique (mais effort supplémentaire pour la recherche, l’enseignement supérieur, la sécurité intérieure et extérieure) et du déficit budgétaire, suppression de l’ISF. Il n’avait pas explicité sa future politique de finances

publiques. Ainsi, il n’avait pas précisé -pas plus que les autres candidats-les dépenses publiques qui seraient diminuées, hormis une baisse des effectifs de 120 000 agents dans le secteur public, dont 50 000 fonctionnaires d’Etat. Le candidat voulait que le président reste le maitre des horloges, ce qui excluait un cheminement précis.

Le premier budget du quinquennat n’a pas permis de sortir du flou, en l’absence d’un cadrage stratégique, les flonflons libéraux du ministre des comptes publics relevant de l’idéologie. Apparemment, priorité était donnée à une politique de l’offre fondée sur un allègement de la fiscalité des plus riches (les 1%) et des entreprises, et sur une réduction des contraintes pesant sur ces dernières, en principe compensées par une négociation sociale décentralisée. Même si l’on admet que de telles mesures incitent à investir plus et à recruter, stimulent la croissance et réduisent les déficits, ce que les statisticiens ne parviennent pas à mesurer, leur effet est tardif et dilué dans le temps. Il dépend d’une inflexion des comportements des chefs d’entreprises et des investisseurs qui doivent réviser leurs programmes mais prennent en compte d’autres facteurs comme les perspectives de la demande interne et externe, les disponibilités en main d’œuvre et en capitaux et le degré d’utilisation des capacités de production. S’agissant de la dépense publique, la réforme de l’Etat, qui seule à terme peut entrainer des économies durables par une révision des missions et de l’organisation, est éludée. La préférence était donnée à des mesures partielles : réduction brutale et massive des emplois aidés (200 000) prestations sociales rabotées (désindexation de toutes les retraites et baisse de l’allocation logement) interventions publiques diminuées, principalement dans le domaine du logement, présentées comme un « choc d’offre », que l’on attend encore et dont les effets dépressifs ont été atténués par la baisse des taux d’intérêt. Un calendrier maladroit, la hausse de la CSG étant immédiate contrairement à la baisse des cotisations sociales, renforce la perception de baisse du pouvoir d’achat des catégories modestes. La stratégie d’une réduction programmée des déficits structurels est omise au profit du court- terme. Est mis surtout en avant l’engagement des 3% afin de ne pas compromettre les initiatives présidentielles visant une relance de l’Europe. La France restait, fragile, dans la zone dangereuse.

La contrainte politique l’emporte

Surviennent les « gilets jaunes » le grand déballage et le changement de politique. Emmanuel Macron n’a pas le choix. Rappelons les accords de Grenelle en 1968 et le lâchage de Michel Debré, qui ont été payés par une dévaluation. Entre un désordre immédiat et durable et le risques financier et économique différé, tout gouvernement démocratique prend le second risque. Si le maintien de l’ordre public n’est pas une politique économique, il en est une condition impérative. Les acteurs économiques, quels qu’ils soient, pratiquent l’attentisme et diffèrent leurs décisions en cas de désordre prolongé, qui peut se terminer en récession.

Le président desserre les contraintes. Un premier groupe de mesures, de l’ordre de plus de dix milliards d’euros a pour objectif d’augmenter le pouvoir d’achat des salariés (prime pour l’emploi, intéressement, défiscalisation des heures supplémentaires) et des retraités les plus modestes. L’effort de relance se poursuit avec la loi de finances 2020, le supplément de revenu disponible distribué se situe autour de 20 milliards (1% du PIB) obtenu principalement par des baisses d’impôts sur les ménages, cinq milliards, (impôt sur le revenu, taxe d’habitation)

Lorsque la politique l’emporte sur l’économie, les circonstances peuvent venir au secours du politique. Ce dispositif imprévu est mis en place au moment où l’économie mondiale ralentit. Il devient une politique anticyclique opportune et pertinente. Ce supplément de pouvoir d’achat a soutenu l’économie au bon moment, même si l’inquiétude a incité beaucoup de Français à différer partiellement leurs achats et à augmenter leur épargne. Contrairement à plusieurs de ses voisins, en particulier l’Allemagne, la croissance française n’a pas changé de rythme, se maintenant à un taux modeste, un peu supérieur à 1%

Seconde « chance » les taux d’intérêt déjà anormalement bas ont continué de baisser, soit pour la seule année 2019, une économie de l’ordre de 4 milliards d’euros pour le Trésor public par rapport aux prévisions, limitant la hausse du déficit. Autre bonne surprise, avec la mise en place -courageuse- du prélèvement à la source, l’impôt sur le revenu a rapporté quelques milliards d’euros de plus que prévu. En 2019, les comptes publics devraient absorber le choc mieux qu’on pouvait le craindre, même s’il est mis fin à la réduction des déficits et de l’endettement public…et pour longtemps.

La loi de Finances 2020 est dans la prolongation des comptes 2019, déficit budgétaire toujours supérieur à 2% du PIB et endettement public avoisinant le taux de 100%/PIB. Le 3% continue d’être respecté mais pour la première fois Emmanuel Macron prend de la distance « un débat d’un autre siècle » Elément inquiétant pour l’avenir, la facture des mesures d’urgence est largement supportée par la Sécurité Sociale et non par l’Etat. Le principal succès du gouvernement dans la lutte contre les déficits structurels, était la quasi disparition du « trou » de la Sécurité Sociale. Dès 2019, il se creuse à nouveau, cinq milliards et il serait du même ordre en 2020. Prévision peu réaliste, un supplément significatif de crédits devra être consenti pour mettre fin à la crise des urgences. Ce « trou » va polluer durablement l’action du gouvernement, outre le fait qu’il montre une incapacité à respecter les règles déterminant les relations financières entre l’Etat et la Sécurité Sociale, il inquiète les futurs retraités et rend plus difficile la réforme des retraites, qui doit se faire sans augmentation des cotisations. Il est improbable que cela soit encore possible.

Le retour à une politique modérée d’équilibrage des comptes publics d’ici la fin du quinquennat est pratiquement exclue, alors que l’échéance de l’élection présidentielle se rapproche. Du côté des ressources, une augmentation significative des impôts ne serait pas supportée et une accélération de la croissance dégageant des marges supplémentaires est improbable en l’état prévisible de l’économie mondiale. Du côté des dépenses, la dernière grande réforme de structure permettant des économies sera la réforme de l’indemnisation du chômage. La politique de « l’échenillage » des budgets sera poursuivie. Elle compensera difficilement la pression pour satisfaire des besoins urgents, comme la santé, la sécurité, voire l’éducation (enseignement supérieur)

Une suite incertaine

La contrainte politique peut-elle durablement l’emporter sur l’Economie ? Les opportunistes répondent que oui. Même si notre situation est sensiblement plus dégradée que dans la plupart des pays européens, nul n’a intérêt, au moins en Europe à un effondrement de la France en cas de nouvelle crise mondiale et la chance accompagne le plus souvent le Président Emmanuel Macron. Le risque principal est le retour d’une violente crise sociale, provoquée par exemple par de nouvelles fermetures de services publics. Empêcher une nouvelle crise sociale est la priorité. Le reste attendra. Puisqu’emprunter « rapporte » profitons-en.

Les financiers diront que même si le contexte reste favorable, cette incapacité chronique de la France à équilibrer ses comptes à un coût élevé : affaiblissement accéléré de notre influence à l’échelle

internationale, blocage de tout progrès dans la construction d’une Europe économiquement et financièrement solidaire, quasi paralysie en cas de nouvelle crise. Certes une crise sociale est possible, elle appellera une augmentation des concours publics par une ponction fiscale sur les plus riches et non par un creusement des déficits. Quant à profiter des bas taux d’intérêt, cela ne serait concevable que pour financer des investissements qui « rapportent » (transition écologique et non des dépenses courantes, comme les prestations sociales.

L’appréciation des deux crises possibles, la sociale et la financière- qui peuvent s’additionner- de leur probabilité et de leur acuité, demandera beaucoup de pragmatisme et de rapidité de réaction de la part de nos gouvernants dans les prochaines années. Leur gestion s’accompagnera de tensions et de secousses, autant d’écueils pour notre démocratie.


Pierre-Yves Cossé


15 Novembre 2019

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