• pierre-yves cossé

LA FRANCE EST -ELLE RÉFORMABLE ?




Le propos est répété à satiété : la réforme est impossible en France. Il est répété par les hommes politiques, comme une justification à leurs échecs et renoncements et par les citoyens, déçus par les changements annoncés ou ajournés. A strictement parler, le propos est inexact. Les réformes sont nombreuses, souvent considérables, soit qu’elles soient imposées par Bruxelles (ouverture des frontières, entreprises publiques, agriculture…) ou par l’urgence (attentats, immigration, déficits insupportables) ou qu’elles résultent de choix politiques. A cet égard, le bilan d’Emmanuel Macron n’est pas négligeable : marché de l’emploi et chômage, éducation nationale et formation permanente, Santé et Sncf. Les réformes réalisées sont plus nombreuses que les réformes abandonnées, même si l’on se souvient plus des secondes réforme Devaquet, contrat première embauche.


Ce qui est vrai, c’est que les réforment crispent souvent beaucoup de Français, se heurtent à de fortes oppositions et qu’une fois votées elles suscitent déception, indifférence ou rejet, pas seulement de la part des adversaires initiaux.

Il est une explication tenant à la mondialisation et àl’économie. La France est entrée dans une phase durable de croissance faible (2% au mieux) progression limptée de la population active et de la productivité, place prise par les grands pays en développement. Avec un taux de croissance faible, l’Etat ne peut plus satisfaire tous les besoins, des économies sont nécessaires et le modèle social n’est plus viable. Aussi beaucoup de réformes tendent à adapter ce modèle et ont un aspect financier, plus ou moins avoué (retraites inclues) Il n’est pas étonnant que les citoyens conscients du poids croissant de l’impératif financier soient méfiants et rejettent la Réforme dans son ensemble. Un tel rejet existe dans d’autres pays européens, où le contexte économique est comparable.


Il est des explications tenant aux techniques de réforme.

Le temps n’est pas pris en compte.


Les effets positifs de réforme ne sont pas perçus parce que trop lents, les politiques ignorant les délais nécessaires à la mise en œuvre. Ils considèrent comme faite la réforme dès son adoption par le Parlement. Or, une réforme est rarement applicable directement, il faut des textes d’application (décrets, arrêtés, circulaires) soit un délai rarement inférieur à l’années, sans compter les textes qui ne verront jamais le jour. Il n’est pas rare qu’une loi nouvelle soit élaborée avant même que la précédente ait vraiment été appliquée (lutte contre le terrorisme) Ces délais ne sont pas seulement administratifs et règlementaires, ils peuvent résulter des manœuvres et diversions des adversaires initiaux de la réforme, de la direction du budget aux lobbys qui cherchent à prendre leur revanche. Les efforts faits par Emmanuel Macron pour accélérer le processus (« le dernier kilomètre ») ont pour l’instant peu de résultats limités. Le temps est plus qu’une contrainte technique, lorsque la réforme implique des changements de comportements, qui ne sont jamais immédiats : extension de la négociation sociale au niveau des entreprises, appropriation par les salariés des possibilités nouvelles offertes par la réforme de la formation permanente. Si succès il y a, ils seront perçus durant le quinquennat suivant. Ainsi, Emmanuel Macron a profité des allègements accordés aux entreprises 2 durant la présidence de François Hollande. Même si les citoyens reconnaissent un progrès, ils ne savent plus qui en est la cause.


Un supplément de complexité.


Dans notre système centralisé, la réforme est presque toujours source de complexité. Les législateurs ne respectant pas le principe posé par la constitution de 1958, la loi ne s’en tient pas aux principes et à l’essentiel, elle veut tout prévoir et multiplie les exceptions et les cas particuliers. A chaque stade, dans le but d’assurer l’uniformité, des dispositions supplémentaires sont ajoutées, sans oublier le fonctionnaire d’exécution, soucieux de se couvrir et multipliant les précautions. Des réformes, annoncées comme apportant des modifications, ajoutent de la complexité. Si la réforme des retraites est adoptée, il en sera de même ; rien n’est plus simple qu’un calcul par points mais pour qu’elle « passe » il faudra multiplier les règles particulières, prévoir des exceptions ou des délais différenciés. Le principe simple engendrera un monstre de complexité.


Des réformes tardives, irréalistes et précipitées.


Le caractère tardif des réformes est une autre origine du malaise et des dysfonctionnements qu’elles provoquent. Elles sont brutales parce qu’il faut réparer le temps perdu. La place faite à une mise à plat des problèmes à la délibération et à la pédagogie de la réforme est réduite. Ce qui compte, ce sont les solutions résolvantes définitivement et entièrement le problème. L’exemple de la Santé est significatif. Les mesures prises, fin du numérus clausus, nouveau partage des compétences, communautés professionnelles de villes, vont dans le bon sens, mais elles sont partielles et pas de nature à remédier à une des carences les plus graves, la pénurie de médecins (l’on a réduit la production annuelle de médecins de 8000 à 5000) Il n’est dans le pouvoir d’aucun gouvernement de « créer » de nouveau médecins d’une année sur l’autre. Dans les dix prochaines années, de nombreux Français éprouveront une peine à se faire soigner et on préfère ne pas leur dire. Sur le modèle social, les quêtions posant des problèmes de société (part des dépenses de santé dans le PIB, taux de croissance annuelle des dépenses de santé) un consensus associé à un débat public n’est pas recherché, même sur le constat. Lorsqu’un temps significatif est donné à l’élaboration des scénarios, c’est le cas pour les retraites, des postulats sont posés au départ comme le choix de la part des retraites dans le PIB qui est gelée au niveau actuel (14%)


Ruse et Prudence.




De nombreux observateurs pensent que la difficulté à réformer n’est qu’un aspect d’un Mal Français, indéfinissable et inguérissable et les clichés pleuvent (le Gaulois réfractaire) Les progrès ne pourraient être que marginaux et indirects, d’autant que contexte économique s’impose au politique.

La ruse serait nécessaire : faire adopter les réformes en tout début de mandature, ou l’été (ce qui avait plutôt réussi à Edouard Balladur pour une première réforme des retraites) les recouvrir du maximum de technicité, ce qui rend difficile la discussion, les insérer si possible dans la Loi de Finances, réduisant ainsi la durée du débat législatif. Si l’on se souvient de l’expérience du Front Populaire où l’essentiel des réformes avait été bouclé en en quelques semaines, préparer les textes avant l’élection engendre un gain de temps mais la complexité actuelle limite cette possibilité.




Un professionnalisme et une prudence accrue seraient un progrès : évaluer pour chaque réforme les gagnants et les perdants et chercher des compensations pour les seconds, donner une marge de manœuvre accrue à l’administration déconcentrée dans la mise en œuvre, et prévoir un étalement dans le temps (en cas de hausse des tarifs et cotisations, fixer des étapes et ne jamais dépasser 10% à chaque fois. Ill a fallu dis ans pour supprimer les tarifs douaniers dans l’Europe des Six. Comme le dit- maintenant- Alain Juppé, il ne faut pas faire déborder le vase par la goutte d’eau de trop...





La plupart de ces mesures apporteraient des améliorations limitées. Dans une société hyperconnectée, les ruses sont percées rapidement et se retournent contre leurs auteurs. La détérioration du climat est défavorable au changement. La méfiance à l’égard du politique et des institutions est devenue telle que le rejet des initiatives du pouvoir en place est le premier réflexe. Le débat rationnel est de plus en plus réduit, les experts sont jugés incompétents (parfois avec raison) la passion et la colère, voire la violence l’emportent. Dans la phase aigüe actuelle, du mal français, le malade a perdu ses points de repère et il serait sage de le traiter avec ménagement.


La Réforme comme issue à notre survie collective.


Dans ce moment de crise et de régression collective, l’urgence est de tenter de soigner le malade dit incurable. La gravité de la situation rend l’attentisme insupportable. Il faut se mobiliser et se lancer dans une entreprise de long terme, allant au-delà d’une mandature, le seul horizon qui intéresse la classe politique. Laissera t’on à la Chine le monopole d’une gouvernance fondée sur le long terme ? Des lieux et des procédures pour une prise en compte du long terme, de façon ouverte et permanente sont à inventer. Ce long terme sera centré sur l’essentiel, garder la planète habitable. Si le défi est reconnu, c’est l’ensemble de nos politiques, du fonctionnement des institutions et de nos comportements qui doit être réexaminé. Un tel changement ne peut être décrété uniquement par le haut, dans le cadre de notre système centralisé. Il faut associer les citoyens par des dispositifs originaux de démocratie directe (consultations, co-construction de règles, référendums locaux) La décentralisation doit être élargie, liant des pouvoirs nouveaux à l’exercice de la responsabilité.


La Réforme prend une autre signification, il s’agit de la seule issue pour assurer de façon cohérente notre survie collective dans des conditions supportables.

Le point de départ d’une telle démarche est un effort immense d’information et d’éducation pour expliquer aux Français la situation actuelle du monde, la recomposition des forces et des équilibres entre pays et continents, la montée des inégalités, la tragédie de l’environnement. La prise de conscience en cours de la jeunesse dans les pays développés est l’indice que le retournement de l’opinion n’est pas complètement utopique et qu’une relève politique n’est peut-être pas aussi lointaine qu’on le croit. Dans notre régime largement présidentiel, une des conditions pour être en état de procéder à de profondes transformations est la légitimité du président nouvellement élu. Est-elle 4 assurée lorsque le candidat n’a réuni au premier tour que le cinquième des électeurs inscrits ? L’annonce des réformes dans le programme du candidat ne vaut nullement une approbation des électeurs du second tour, qui éliminent tout autant qu’ils choisissent. Le succès aux élections législatives des candidats du président donne au programme un supplément insuffisant de légitimité, les électeurs votant plus pour permettre au nouvel élu de gouverner et éviter l’instabilité que pour le programme. L’actuel président s’est trompé sur la nature du mandat qui lui avait été confié par les électeurs. Sa base n’était pas à la mesure de ses ambitions. Et il n’a pas pu ou su l’élargir.


Pierre-Yves Cossé


8 Décembre 2019


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